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民宿行業(yè)四大法律問(wèn)題待解

來(lái)源：法治周末   新浪財(cái)經(jīng)

民宿行業(yè)四大法律問(wèn)題待解

立法不完善，現(xiàn)行法律法規(guī)與民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配。民宿自誕生之日起，就面臨極為尷尬的局面，民宿主體缺乏統(tǒng)一的法律定位，進(jìn)而面臨無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的制約與行政監(jiān)管的問(wèn)題

法治周末記者于偉力

當(dāng)前，加強(qiáng)民宿產(chǎn)業(yè)促進(jìn)立法十分迫切。

民宿，居民開(kāi)發(fā)或利用自用住宅空閑房間，結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋摹⑸鷳B(tài)、自然景觀、環(huán)境資源及農(nóng)林漁牧生產(chǎn)活動(dòng)，以家庭副業(yè)方式經(jīng)營(yíng)，提供旅客鄉(xiāng)野生活之住宿場(chǎng)所。民宿與傳統(tǒng)的酒店、旅館及農(nóng)家樂(lè)不同，它更側(cè)重顧客體驗(yàn)及個(gè)性化服務(wù)。

近年來(lái)，我國(guó)的民宿，尤其是鄉(xiāng)村民宿發(fā)展呈良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)，適應(yīng)大眾旅游消費(fèi)升級(jí)新要求的同時(shí)，還符合了供給側(cè)改革的期待，又與現(xiàn)階段促進(jìn)鄉(xiāng)村振興國(guó)家戰(zhàn)略相吻合，種種跡象表明，發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)具有重要的意義。

然而，目前我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)仍處于初步發(fā)展階段，很多法律問(wèn)題尚未解決，相關(guān)法律體系還亟需完善。那么，如何完善相關(guān)法律法規(guī)？如何通過(guò)立法引導(dǎo)和規(guī)范民宿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展？法治周末記者專(zhuān)訪(fǎng)了浙江萬(wàn)里學(xué)院法學(xué)院教授易凌。

四大法律問(wèn)題亟待解決

法治周末：目前我國(guó)民宿發(fā)展存在的諸多法律問(wèn)題，主要體現(xiàn)在哪些方面？

易凌：首先，立法不完善，現(xiàn)行法律法規(guī)與民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配。民宿自誕生之日起，就面臨極為尷尬的局面，民宿主體缺乏統(tǒng)一的法律定位，進(jìn)而面臨無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的制約與行政監(jiān)管的問(wèn)題。

在我國(guó)，雖然有旅游法的相關(guān)規(guī)定，居民從事旅游經(jīng)營(yíng)的住房類(lèi)的管理，由省一級(jí)依據(jù)自身旅游發(fā)展水平進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。在旅游業(yè)尤其是民宿行業(yè)發(fā)展火爆的今天，北京、湖南、浙江、深圳等諸多省市也制定了相關(guān)管理辦法或指導(dǎo)意見(jiàn)，2017年多部委也聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)農(nóng)家樂(lè)（民宿）建筑防火導(dǎo)則（試行）的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《導(dǎo)則》），明確了民宿行業(yè)準(zhǔn)入與消防安全合格標(biāo)準(zhǔn)，但其中有些規(guī)定與地方準(zhǔn)則差異較大，存在沖突。例如，《導(dǎo)則》對(duì)于民宿結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣纬傻慕ㄖ枰苑裾J(rèn)，硬性指標(biāo)使得部分民宿特色消失，規(guī)定樓梯數(shù)量、客房分布與消防材質(zhì)，使得古老建筑無(wú)法使用，喪失古建筑特色；另外，對(duì)于土樓、地坑院、窯洞、氈房、蒙古包等傳統(tǒng)建筑沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。

在《導(dǎo)則》試行階段，大理洱海民宿因不合規(guī)定，一夜關(guān)停了近70家，使得民宿行業(yè)人心惶惶。現(xiàn)行法律沒(méi)有相應(yīng)完善措施，法律監(jiān)管缺失，現(xiàn)行制度與各地規(guī)定存在大量差異沖突現(xiàn)象，無(wú)法依據(jù)民宿特殊性進(jìn)行合理有效的監(jiān)管。

其次，缺乏統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，聯(lián)合管理職能無(wú)法有效行使。民宿的發(fā)展涉及消防、公安、工商、食藥、旅游等多個(gè)行政監(jiān)管主體，但各主體無(wú)上下級(jí)關(guān)系，管理較為分散，缺乏統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的聯(lián)合管理。誰(shuí)都要管，但缺乏明確具體的聯(lián)合管理權(quán)限，聯(lián)合監(jiān)管主體缺失。出現(xiàn)問(wèn)題，沒(méi)有部門(mén)負(fù)責(zé)，互相推諉，不利于行政管理與問(wèn)題的解決。同時(shí)也造成了監(jiān)管資源的不足與浪費(fèi)，缺乏合理監(jiān)管責(zé)任的劃分與相應(yīng)處罰規(guī)定。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)認(rèn)定審查監(jiān)管依據(jù)與資格，多為空頭協(xié)會(huì)，無(wú)法進(jìn)行有效的行業(yè)指導(dǎo)。政府、行業(yè)等監(jiān)管主體不明確，處罰不規(guī)范，嚴(yán)重阻礙了民宿行業(yè)的健康發(fā)展。

再次，違法懲罰與糾紛解決機(jī)制不完善。雖然各地都有對(duì)民宿的指導(dǎo)意見(jiàn)，也對(duì)依法取締和管理進(jìn)行了規(guī)范，但對(duì)于處罰的數(shù)額參照標(biāo)準(zhǔn)不同，差異較大，無(wú)法合理處罰，導(dǎo)致監(jiān)管難度加大。同時(shí)，對(duì)于問(wèn)題的改進(jìn)也沒(méi)有提出準(zhǔn)確要求，沒(méi)有規(guī)定整改時(shí)間與整改停業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致民宿無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可循，無(wú)根據(jù)申訴。另外，民宿經(jīng)營(yíng)中存在的強(qiáng)制消費(fèi)問(wèn)題，還有消費(fèi)者產(chǎn)生糾紛，由于經(jīng)營(yíng)主體資格的不確定性，是否適用消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法尚無(wú)定論，消費(fèi)者權(quán)益保障無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)。

最后，國(guó)家?guī)头龃胧┑南嚓P(guān)法律還有待完善。國(guó)務(wù)院于2016年頒布了中央一號(hào)文件，其中規(guī)定：“大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、財(cái)政貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式扶持休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。”

這些措施有利于休閑農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展。但需要明確法律規(guī)范，例如，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，如何獎(jiǎng)如何補(bǔ)？財(cái)政貼息，貼息的比例是多少，標(biāo)準(zhǔn)如何？產(chǎn)業(yè)投資基金，由什么部門(mén)來(lái)設(shè)立？同時(shí)由哪個(gè)部門(mén)監(jiān)管？

上述文件中還規(guī)定：“依據(jù)各地具體條件，有規(guī)劃的開(kāi)發(fā)休閑農(nóng)莊、鄉(xiāng)村酒店、特色民宿、自駕露營(yíng)、戶(hù)外運(yùn)動(dòng)等鄉(xiāng)村休閑度假產(chǎn)品。”那么，從法律的角度來(lái)看，對(duì)于特色民宿中的“特色”二字也應(yīng)有規(guī)定，何為特色？是否涉及到宗教信仰問(wèn)題？以及特色的界限都應(yīng)當(dāng)有相關(guān)的規(guī)定。

　促進(jìn)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律對(duì)策

法治周末：促進(jìn)民宿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，應(yīng)從哪些方面加強(qiáng)民宿產(chǎn)業(yè)的法治建設(shè)？

易凌：首先，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，完善立法。建立全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)是當(dāng)前民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，建議加快立法步伐，盡早制定和頒布全囯性的民宿管理?xiàng)l例，健全治安管理、環(huán)境保護(hù)與衛(wèi)生監(jiān)管等制度。對(duì)于民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的立法機(jī)制不完善、法規(guī)沖突以及現(xiàn)行法律不匹配等問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)立法調(diào)研，完善相關(guān)立法。

可以借鑒臺(tái)灣等地的民宿立法經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)務(wù)院層面制定和頒布全國(guó)性的《民宿管理?xiàng)l例》或管理辦法等法規(guī)。民宿監(jiān)管的地方立法要以促進(jìn)民宿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展為前提，同時(shí)要考慮不同地區(qū)民宿產(chǎn)業(yè)的特色和區(qū)別，因地制宜，依據(jù)自身情況尋求發(fā)展，依照國(guó)家條例制定地方性法規(guī)和配套實(shí)施細(xì)則，構(gòu)建和完善我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)法規(guī)體系。

其次，明確監(jiān)管主體，發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)管與社區(qū)自治的功能。我國(guó)已經(jīng)建立了中國(guó)民宿行業(yè)協(xié)會(huì)，應(yīng)扶持建立地方各級(jí)協(xié)會(huì)或自行建立由政府認(rèn)可的行業(yè)協(xié)會(huì)，與居民自治組織及村民自治組織結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厥馊宋沫h(huán)境和省市細(xì)則規(guī)范的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)登記備案。除住宿外，增加其他服務(wù)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)許可備案，如餐飲等民宿服務(wù)，要求經(jīng)營(yíng)者必須加入民宿協(xié)會(huì)，受其監(jiān)督和指導(dǎo)，遵守行業(yè)規(guī)定等。

再次，完善懲處與淘汰機(jī)制，依法解決權(quán)益糾紛。建議通過(guò)地方立法建立民宿混合監(jiān)管模式，由行政監(jiān)管加行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管，線(xiàn)上監(jiān)管加線(xiàn)下監(jiān)管，完善懲處淘汰機(jī)制，打擊非法運(yùn)營(yíng)。公安、消防、衛(wèi)生、稅務(wù)等各部門(mén)各司其職，依照規(guī)定細(xì)則進(jìn)行管理，行業(yè)協(xié)會(huì)建立誠(chéng)信檔案，開(kāi)展日常監(jiān)管，如嚴(yán)重違反行業(yè)規(guī)章制度，可以實(shí)行強(qiáng)制性懲罰措施與退出民宿行業(yè)等處罰，還可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)體系與民宿查詢(xún)體系，設(shè)立電子圍欄，打擊非法建立和非法運(yùn)營(yíng)的不合規(guī)民宿。同時(shí)，針對(duì)民宿產(chǎn)生的違法違規(guī)問(wèn)題，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理。

最后，則需要完善扶持措施的相關(guān)法律規(guī)定。民宿的發(fā)展始終離不開(kāi)法律的規(guī)范和約束，法律對(duì)于民宿發(fā)展有著不可替代的重要作用，只有相關(guān)法律法規(guī)健全完善，民宿行業(yè)才能平穩(wěn)發(fā)展。法律能夠解決民宿發(fā)展中的盲點(diǎn)，引導(dǎo)民宿行業(yè)向著體系化、規(guī)模化、健康化的方向發(fā)展。

就現(xiàn)階段而言，我國(guó)民宿發(fā)展雖然態(tài)勢(shì)良好，但仍沒(méi)有形成完整的體系。因此，需要加快地方立法步伐，從環(huán)境保護(hù)、經(jīng)營(yíng)用房、內(nèi)部管理、建設(shè)規(guī)模、消防保障、辦證程序以及部門(mén)監(jiān)管等方面完善相應(yīng)法律法規(guī)，從而促進(jìn)民宿健康發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)更上一層樓。